结束信访,设立冤案申诉局

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胡星斗

2007.03 

建立法治国家、法治政府,是以胡锦涛为代表的新一代领导人的庄严誓言,它鼓舞了千百万中华儿女为之奋斗终生。中国现在已经到了将信访纳入法治轨道,结束告御状、寻找包青天的封建、人治历史的时候了。

我建议在全国人大常委会设立冤案申诉局,在各省区直辖市、市、县设立垂直管理的冤案申诉分局,负责对信访问题的法治化统筹监督与处理,另外设立对人大冤案申诉局负责的申诉专员制度,专事听案、调查,向检察院举报。各地冤案申诉分局的任务,一是接待上访人员,建立档案,将案件分类提交到一府两院处理,为中央政府和地方政府、部门提供信息动态服务。二是督促行政复议,对复议结果不满的,指导申诉者异地起诉。三是派出申诉专员倾听民情,独立调查。四是代表人大,全面监督一府两院对申诉的处理过程和处理结果。

申诉人员必须先到县(区)级冤案申诉分局申诉,对结果不满意的,然后可逐级到市、省申诉,实行三级终结制。北京的冤案申诉总局不直接接待申诉,只负责宏观管理和监督,这样可避免大量的上访人员拥入北京。各级冤案申诉分局即是北京总局驻地方的代表,其财政开支由中央财政统筹解决,人事任免等权力悉归北京的冤案申诉总局,地方政府不得插手,各级申诉分局的一把手由北京下派或省级人大下派,锻炼若干年后可以调回原地。

县、市、省三级冤案申诉分局负责将案件提交到地方相关的部门解决,该行政复议的行政复议,地方部门不得拒绝复议;该起诉的起诉,曾经起诉并且对诉讼结果不满意的,冤案申诉分局负责指定异地重新起诉的地点,实行二审终审制。案子只能重新起诉一次,申诉者依次到县(市)、省申诉局所指定的法院起诉、二审。重新起诉的费用一般由申诉者自付,这样有利于避免滥诉;对于特别困难者给予免费和律师援助。

如此,重新起诉的人仍然太多,怎么办?可由申诉局邀请社会著名人士组成独立的初评委员会通过民主投票裁决:确实可能有冤情的,予以受理;对于明显胡搅蛮缠者,告知他最可能的结果,诉讼费用自己承担。如果有少数人对异地重新诉讼、二审结果仍然不满意并且继续申诉的,保障其申诉的权利,进行劝导、教育;其中滋事闹事者,该治安处罚的处罚,该判刑的依法判刑。由于异地起诉在很大程度上避免了人情关系、行政干预,所以,继续申诉的人不会很多。

建议制定《冤案申诉法》,规范冤案申诉局与政府、司法部门的关系。冤案申诉局不得代替政府进行行政复议,也不得代替检察院批捕、法院判刑,而只是提供独立调查的信息,指定异地起诉的地点,监督复议和诉讼的过程,建议处罚措施。对于冤案申诉局的独立调查结果,政府、检察院、法院必须充分尊重,假如地方一府两院存在着行政不作为、徇私枉法等行为,各级冤案申诉局有权向人大提交报告,反映事实,提出责任追究的建议,包括弹劾官员,追究刑事责任。

冤案申诉局建立后,国家信访局和各级政府、各个部门的信访机构全部撤消。对原有的信访工作人员进行法制培训后,转岗至人大冤案申诉局,或者充实到地方法制办、法院。

冤案申诉局会不会成为又一个信访局?我们认为不会,第一,冤案申诉局隶属于人大,确保其财政上、组织上独立于各级政府,保证它的自主性和公正性;第二,冤案申诉局有调查权、指定受理权、监督问责权,这符合人大的职能和改革方向,有利于强化人大的作用。而且,冤案申诉局的优点在于,避免了大量的上访人员进入北京;冤案申诉局既不像信访局那样没有权力,也不是准司法机构或司法替代机关,案子最终还是要由复议和司法的法治程序来解决,只不过,它强化了独立性和责任追究。

之所以把行政型的信访局转变为立法型的冤案申诉局,是因为:第一,通过对信访制度的改革促进人大制度的改革,将宪法中全国人大的“最高国家权力机关”的地位落到实处,各级行政部门不但不能干预人大的工作,相反他们都要接受人大的监督。也就是说,立法型的冤案申诉局符合人大改革的方向,能够促进人大的改革,也实现了冤案申诉、处理方面与发达国家的基本接轨。第二,人大是立法机关,也是监督机关,冤案申诉局设在人大,便于案件的法治化解决和加强监督。

除了建立冤案申诉局之外,我们认为,还必须进行其他方面的整体改革。一、将申诉案件上网,公诸民意,加强人民群众的监督。二、公布人大代表、申诉专员的联系方式。三、保证行政复议的独立性、公开性,将一些抽象行为、内部行为、国家行为纳入复议受理的范围。四、撤消审判委员会,保证审判的独立性;从以侦查为中心转移到以审判为中心。五、实行无罪推定制度,对嫌犯进行讯问必须进行全程录象或者有律师在场;进一步确立司法回避制度、错案冤案追究制度,严厉惩处徇私枉法、打击报复的行为。六、进一步改变司法鉴定之自侦自鉴、自检自鉴、自审自鉴的体制。七、完善法律援助制度,改革国家赔偿制度,提高赔偿的兑现率和赔偿标准,进行精神赔偿。八、建立现代民意表达机制和现代新闻制度,鼓励媒体更多地履行舆论监督的职责。九、加强基层民主建设,完善财务公开、行政公开等制度,发挥工会、协会、非政府组织等公民团体在代表社群、调解纠纷、监督政府中的作用,建立广泛的民众利益表达组织。十、在全国人大设立违宪审查委员会,废除违宪、违反上位法的诸多部门性地方性法规以及不合宪不合法的制度和做法。

 

2006.3.8

2007.3.9修改

 

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